Cos'era il piano Cassiopea di TIM

Il piano Cassiopea è stato un progetto concepito da TIM nel 2017 con l’obiettivo di coprire con reti a banda ultralarga le aree bianche del Paese, cioè le aree in cui gli operatori privati non avevano mostrato interesse ad investire.

Un procedimento dell’Antitrust ha accertato che TIM ha progettato il piano Cassiopea per ostacolare lo sviluppo della fibra ottica e preservare la propria posizione monopolistica nelle aree bianche, e per questa e altre condotte anticoncorrenziali è stata sanzionata per 116 milioni di euro a marzo 2020.¹

La prima parte di questo articolo sintetizza i fatti che hanno portato al piano Cassiopea e al procedimento dell’Antitrust, mentre la seconda parte riporta alcune parti salienti del documento conclusivo dell’Autorità, che comprende anche molti riferimenti a documenti e scambi interni di TIM.

I fatti

Il contesto è quello dell’inverno 2016/2017: in quel periodo erano in corso le prime due gare pubbliche indette da Infratel per la realizzazione del piano BUL, che prevedevano l’affidamento di lavori per la realizzazione di una rete a banda ultralarga nelle aree bianche di quasi tutte le regioni italiane.

Già a fine 2016 era prevedibile che Open Fiber avrebbe vinto le due gare, perché i bandi privilegiavano gli operatori wholesale-only e le reti ad alta velocità (FTTH). Il 24 gennaio 2017 Infratel pubblicò la graduatoria provvisoria per il primo bando, secondo cui Open Fiber risultava prima con un forte vantaggio su TIM e sugli altri concorrenti².

TIM, consapevole che avrebbe perso la gara, preparò rapidamente un piano di investimento privato nelle stesse aree oggetto di investimento pubblico e lo inserì nel piano industriale 2017-2019, che fu approvato dal Consiglio di Amministrazione del 3 febbraio 2017.

TIM decise anche di non presentare offerte per la seconda gara pubblica, la cui scadenza per la presentazione delle offerte era fissata per il 20 febbraio 2017.³

L'8 marzo 2017 Infratel annunciò ufficialmente che Open Fiber si era aggiudicata tutti i lotti del primo bando.⁴ Due settimane dopo, il 23 marzo 2017, l’amministratore delegato di TIM Flavio Cattaneo presentò ufficialmente il progetto Cassiopea.⁵

Il piano prevedeva la copertura del 99% della popolazione italiana entro il 2019, in particolare con investimenti nelle aree bianche, cioè le stesse che fino a pochi mesi prima aveva dichiarato di non voler coprire perché non remunerative. Il progetto prevedeva di usare un misto di FTTC e 4G per il cluster C e il 4G per il cluster D, per un totale di 6mila comuni coinvolti. La rete sarebbe stata realizzata attraverso un’apposita società controllata da TIM (Cassiopea).

A fine marzo 2017 TIM presentò inoltre un esposto presso la Commissione Europea, sostenendo che lo Stato stava investendo in aree in cui TIM aveva dichiarato di investire. TIM aveva infatti avvisato Infratel dell’intenzione di coprire le aree bianche in data 23 dicembre 2016, mentre la procedura di gara per le stesse aree era in corso.⁶

Il 25 maggio 2017 TIM diffidò Infratel dal sottoscrivere il contratto con Open Fiber, che poi venne comunque firmato il 16 giugno seguente.⁷

Il 28 giugno 2017 l’AGCM (l’Antitrust italiana) aprì un procedimento contro Telecom Italia per abuso di posizione dominante, su segnalazione di Infratel, Enel, Open Fiber, Vodafone e Wind Tre.⁸

Le condotte contestate erano le strategie volte ad «ostacolare lo svolgimento delle gare Infratel per la copertura con reti FTTH delle aree bianche, in modo da preservare la posizione monopolistica storicamente detenuta in tali territori ed evitare l’ingresso di un nuovo operatore (Open Fiber)», e ad «accaparrarsi preventivamente la clientela» anche con politiche commerciali anticoncorrenziali, ad esempio con prezzi non replicabili dalla concorrenza o offerte con vincoli di lunga durata (4 anni).

Il 24 luglio 2017, tre giorni dopo le dimissioni di Flavio Cattaneo, l’agenzia Reuters riportò che TIM aveva sospeso il piano Cassiopea, congelando gli interventi nelle aree bianche.⁹

A luglio 2018, un anno dopo, TIM presentò degli impegni all’Antitrust, proponendo tra il resto di non investire nelle aree bianche per i successivi 6 mesi, e di farlo poi solo nelle aree remunerative. L’Antitrust rigettò gli impegni di TIM.¹⁰¹¹

Il 25 febbraio 2020 l’Antitrust ha deliberato una sanzione di 116 milioni di euro nei confronti di TIM, «per le condotte volte a ritardare nelle aree dove ce ne sarebbe stato più bisogno lo sviluppo della fibra nella sua forma più innovativa, ovvero l’FTTH».¹

A marzo 2020, per via della pandemia di COVID-19 e per effetto del decreto legge “Cura Italia” e delle decisioni di AGCOM¹², TIM ha avviato l’attivazione di 5mila armadi FTTC nelle aree bianche di più di 700 comuni¹³, di fatto resuscitando il piano Cassiopea. Open Fiber ha però confermato che queste attivazioni non influiranno sul piano di copertura pubblico.¹⁴

Il procedimento dell’Antitrust

L’istruttoria dell’Antitrust si è conclusa a febbraio 2020 con un documento di più di 200 pagine, di cui riportiamo alcune parti salienti.¹

(Le parti in grassetto sono state evidenziate dall’autore, mentre le parentesi quadre sono state aggiunte per indicare il paragrafo di riferimento o aggiungere note.)

L’Autorità osserva innanzitutto che TIM iniziò a preparare una strategia per ostacolare Open Fiber non appena quest’ultima fu costituita, nel 2015:

In un documento interno risalente a dicembre 2015, sono riportate le prime analisi sulle iniziative da intraprendere per affrontare il mutato scenario competitivo infrastrutturale. In tale documento, TIM afferma che l’insieme delle ipotesi di reazione analizzate dovrebbe concretizzarsi in una complessiva azione di disturbo. In particolare, si valuta la possibilità di eccepire che l’intenzione di Enel di utilizzare la rete di distribuzione dell’elettricità possa integrare violazioni della normativa in materia di aiuti di Stato: è proposta, dunque, la presentazione di una denuncia in Commissione, poi effettivamente inoltrata nel corso del 2016. [paragrafo 108]

La reazione di TIM sembra essere guidata esclusivamente dall’intenzione di ostacolare, bloccare o ritardare l’ingresso di un nuovo concorrente infrastrutturato. [p. 113]

L’autorità osserva poi che, secondo altri documenti interni di TIM, le aree bianche (cluster C e D) erano considerate dall’azienda stessa come aree «di non interesse»:

[…] in un documento risalente a gennaio 2015 si definivano le aree territoriali ricadenti nei cluster C e D del territorio “di non interesse per TI [Telecom Italia, ndr]”. In tale documento, si affermava altresì che i territori del cluster D fossero “a chiaro fallimento di mercato” mentre nei cluster C gli investimenti in reti UBB fossero “sostenibili con il solo beneficio fiscale” ossia con un contributo pubblico. Le medesime valutazioni, d’altronde, apparivano valide per TIM ancora a giugno 2016. [p. 119]

La situazione sembra però cambiare a novembre 2016, quando le due gare Infratel erano già in corso:

[…] la dirigenza aziendale di TIM impartisce la direttiva di valutare un profondo e improvviso cambio di strategia nelle aree bianche: “supponiamo che volessimo cablare parte delle aree Infratel autonomamente. Evitatemi tutti i se e i ma i non si può ecc….” [p. 120]

Nello stesso periodo venne costituito un gruppo di lavoro interno per rivalutare la profittabilità degli investimenti nelle aree bianche. L’analisi concluse che nel cluster C una copertura FTTC avrebbe permesso un ritorno economico per TIM, mentre nel cluster D no.

Pertanto, mentre partecipa alle gare Infratel, contestualmente TIM lavora per tentare di provocarne il loro impedimento. L’obiettivo delle analisi di redditività svolte per lo studio di un progetto autonomo di copertura delle aree bianche, infatti, è la sospensione del piano di infrastrutturazione pubblico. [p. 124]

A gennaio 2017 la strategia è decisa: abbandonare i bandi e coprire tutti i comuni delle aree bianche per conto proprio, e con la tecnologia che capita: FTTC, 4G e in alcuni casi FTTH:

La strategia posta in essere da TIM appare diventare puramente volta a porre degli ostacoli allo sviluppo della concorrenza infrastrutturale, sia nelle aree bianche sia nel resto del territorio nazionale. In uno scambio di messaggi di posta elettronica del 26 gennaio 2017, sono fissate le seguenti direttive: “1. BANDO1: AUTONOMO - marcatura a uomo di EoF [Open Fiber, ndr] su tutti i comuni; scelta di un sottoinsieme di UI (togliamo i garage, pollai, etc..) che copriremo con FTTC, FTTH (pochi) e Wireless in best effort 2. BANDO 2: come sopra, e non continuiamo l’analisi per la partecipazione al bando 2”. Essenzialmente, si rileva che TIM abbandona la partecipazione ai bandi di gara per dedicarsi a un progetto finalizzato a impedire del tutto lo svolgimento dell’intervento pubblico, nel tentativo di vanificarne indebitamente la sostenibilità economica. [p. 136]

Da diversi documenti interni di TIM risulta che TIM era consapevole dell’inferiorità tecnologia della sua proposta rispetto alla FTTH, consigliando di non far leva sulla qualità dell’esperienza utente ma piuttosto sul salto di velocità che deriverebbe dal passaggio da ADSL a FTTC.

[…] Dal verbale del CdA di TIM del 23 marzo 2017, risulta che l’allora AD di TIM abbia risposto […] che “la differenza di velocità non risulterebbe invero percepibile da un utilizzatore medio, che apprezzerebbe invece l’incremento (della qualità delle prestazioni, ndr) rispetto a quella di cui attualmente dispone con l’ADSL, a prezzo sostanzialmente invariato, con effetto di lock-in della customer base esistente”. [p. 138]

La strategia diventò quindi sviluppare una rete qualitativamente inferiore a quella prevista dai bandi, con lo scopo di migrare massivamente le utenze sulla nuova rete realizzata, mantenendo però la «parità di condizioni economiche e senza oneri a carico del cliente» (p. 143).

A luglio 2017 il piano Cassiopea venne sospeso, ma secondo i dati raccolti dall’Autorità «circa un quarto dei cabinet previsti dal piano autonomo di copertura erano già stati installati». Inoltre:

L’analisi […] di queste attivazioni [dati wholesale TIM, ndr] dimostra come TI [Telecom Italia, ndr], anche successivamente all’avvio del procedimento, abbia continuato a connettere civici per i quali non aveva dichiarato alcun interesse nel corso della consultazione del 2015 e non abbia mai sospeso completamente tale attività fino ad oggi, minando la sostenibilità del piano economico e finanziario sotteso alla concessione […]. In base a quanto verificato da OF, circa il 12% dei civici oggetto delle prime due gare Infratel sarebbe stata coperta da rete TIM e ne sarebbe stata avviata la commercializzazione dei servizi di accesso all’ingrosso. [p. 162]

In contemporanea, TIM avviò una serie di iniziative legali per rallentare lo svolgimento delle gare:

L’ufficio affari legali di TIM, nel proporre un’azione di impugnativa contro Infratel […] la presenta affermando che “Ho deciso di avviare un’ulteriore azione sul bando 1 infratel per violazione dei requisiti soggettivi. È un po’ tirata, ma intanto disturba”. [p. 168]

L’istruttoria dell’Antitrust si è concentrata anche sulle complesse politiche dei prezzi all’ingrosso adottate da TIM, ad esempio l’abbassamento dei prezzi della FTTH VULA pensato per «ostacolare sul nascere la diffusione delle offerte alternative di Open Fiber» (p. 222).

L’Antitrust ha inoltre rilevato delle strategie di “lock in” con lo scopo di vincolare i clienti, ad esempio con la vendita del modem a rate, con servizi obbligatori come TIM Expert, o la restituzione degli sconti in caso di recesso.

In merito al piano Cassiopea, TIM ha risposto sostenendo la legittimità del suo piano:

TIM ha ribadito la razionalità e remuneratività degli investimenti previsti e ha contestato l’esistenza di un obbligo di attendere tre anni prima di potere formulare una modifica ai proprio piani di investimento nelle aree bianche. [p. 392]

In particolare, TIM ha evidenziato la legittimità di una reazione adeguata alla sfida concorrenziale mossale dall’ingresso sul mercato di OF. La redditività e razionalità di Cassiopea sarebbe confermata dai risultati degli studi realizzati da TIM tra marzo e maggio 2017. [p. 393]

TIM sostiene anche che le iniziative legali «non sono state proposte con l’intento di ritardare le gare né, quindi, di ostacolare l’ingresso di OF nel relativo mercato» (p. 398).

Nelle valutazioni finali l’Autorità conclude che la strategia di TIM si spiega con gli obiettivi di «ritardare l’ingresso di un nuovo operatore infrastrutturato nelle aree bianche», «conservare indebitamente la posizione dominante del mercato» e scongiurare la trasformazione del mercato in un contesto di competizione infrastrutturale (p. 476, 643).

L’insieme delle condotte è valutato dall’Antitrust come una “violazione grave”: la sanzione finale, considerando le attenuanti, è di 116˙099˙937 €.